国内外基本公共服务均等化绩效评估研究的逻辑起点与演进趋势 ——基于WOS、CNKI数据共现知识图谱的可视化分析

作者简介

尚虎平，南开大学周恩来政府管理学院；张婵娟，苏州大学政治与公共管理学院

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■ 摘要 

在我国大力推进国家治理现代化改革的关键时期，基本公共服务均等化绩效评估承担着实现国家治理能力现代化的历史使命。在这种背景下，基本公共服务均等化绩效评估逐渐成为了我国公共管理研究的热点。然而，由于基本公共服务领域范围广阔，对象庞杂，各类研究往往均自说自话地从“起点”开始探索，这使得大量研究都在阐释“旧故事”。要解决这个问题，就需要厘清已有国内外研究所取得的成就，以便未来在现有基础上去探索“新故事”。本文以CNKI、WOS数据库中2008-2018年间国内外基本公共服务均等化绩效评估研究的文本为研究对象，借助Cite space可视化功能揭示了国外基本公共服务均等化绩效评估探索均以默认或者扩展基本问题与基础理论为切入点，同时展开对特定基本公共服务均等化供给效果的实证测评、对非均等化的原因进行深剖，而国内以整体主义思维出发，力图构建“大理论”，却忽视细节性探索。未来我国需要从以人民为中心、“总-分-总”式解构基本公共服务绩效评估、厘清不同层级政府的基本公共服务均等化责任等方面入手解决理论研究与政策实践问题。

关键词：政府；基本公共服务；均等化；绩效评估

一、引言

经过改革开放40年的高速发展，我国已成为世界第二大经济体。2018年，我国人均GDP已经接近1万美元，基本上进入了“初等高收入国家行列”。然而，与此形成鲜明反差的是，我国代表着均衡发展的基尼系数多年来一直居高不下。从国家统计局的数据来看，2018年我国基尼系数依然处于0.47左右，接近世界公认的“高度不均等”警戒线。正是源于这种客观不均衡现状的存在，党的十九大报告才旗帜鲜明的提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，当前“不均等”、“不平衡”已成为人民群众过上美好生活的最大障碍。为了解决不均等问题，我国出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，力图从保障人民基本权利、基本自由均等的角度来根治不均衡问题，使得不同阶层群众均能够享受到基本均等的公共服务机会、公共服务效果，从而“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”

然而，再美好的规划，若不落实便会成为空谈。一般而言，落实特定规划的第一步便是弄清楚当前的现状，这必须依赖于对现状的绩效评价工作。要将我国《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》落到实处，也需要首先评价清楚当前我国公共服务均等化的绩效。总体来看，公共服务均等化绩效评价目前还是一个新生事物，对它的探索颇多具有“盲人摸象”的意味，目前还缺少成熟的办法、公认的方法。要科学、合理的评价出我国当前在基本公共服务均等化事业上所取得的成效，就需要弄清楚国内外基本共公共服务均等化绩效评价理论研究的成果，以找寻到可以指导实践的理论基础，这就如同革命实践中需要寻找先进的理论指导一样。缺少了理论指导，我们的公共服务均等化绩效评价工作就可能成为“盲动”，浪费大量的公共资源，却难以达到预期目标。

为了避免我国基本公共服务均等化绩效评价工作走上弯路，我们决定对国内外近年来基本公共服务均等化绩效评估的理论探索进行系统梳理，并借助于Cite space软件，来找寻我国基本公共服务绩效评价实践的理论基础，或者找寻到未来整合、完善各类理论基础的余地，以便更好指导未来我国基本公共服务均等化绩效评价工作，最终促进我国基本公共服务均等化事业的长足进步，为解决社会中各类不均衡、不平等问题打下基础。

二、研究设计

本文的展开沿用了自然科学确定数据源—确定方法基础—确定技术路线的思路，首先理清了本研究展开的数据来源，接着确定了研究方法与研究实现的线路图。

（一）数据来源

为了能够科学有效地呈现国内、国外基本公共服务均等化绩效评估的学术研究现状，本研究选择了国际和国内最具代表性和权威性的两个数据库作为数据源：国内为CNKI，即中国知网；国外为WOS，即美国科学情报研究所(Institute for Scientific Information，ISI)的Web-of-science，著名的科技信息检索工具《科学英文索引》（Science Citation Index,简称SCI）也是ISI的产品，多年来，在科学界得到广泛应用，已成为评价学术水平和研究能力的一个重要标准。

在确定了数据源之后，本研究以“2008-2018”为检索的时间段约束，在CNKI数据中，以“公共服务均等化”、“公共服务均等化绩效评估”、“公共服务均等化实现程度和实施效度”等为关键词、主题分别进行了精准检索和高级搜索，确定了151条文献为本文国内研究的既定样本；在WOS数据源中，笔者的检索方法为:TS=(“government service performance evaluation”)OR TS=(“equalization ofbasis public service”)，数据库=(SCI-EXPANDED、SSCI、A＆HCI、CPCI－S、CPCI－SSH)，时间跨度=2008-2018，文献类型=(Proceedings Paper or Article)，共检索到文献题录191条。这样，国内外相关研究文献累计共有342篇，经过对342篇文献的摘要研读、行文逻辑梳理及文章来源分类，在完成同质文献合并、低质文献剔除后确定了初步对象文献；同时，本文按照可追溯原则，借助于CNKI的“知识节点”、“知识网络”等工具，对我们所确定的初步对象文献的“引文网络”“关联作者”、“相似文献”、“读者推荐”“基金文献”和“参考引证图谱”等进行了梳理与追踪，将2008年以前的关联研究文献也纳入了本研究的“文献框”，最终确定了217篇文献为正式的对象文献，其中国内文献106篇，国外文献111篇。在最终对象文献确定之后，我们逐一进行了精读。

（二）研究方法

作为对逻辑起点与演进趋势的探索，就本质而言，本研究是在既有文献研究的基础上试图发现新知识、探寻新出路的综述性研究，它希图借助于已有国内外研究摸清“家底”，找出可能被忽视的领域，以破、立并举的思路来探索公共服务均等化绩效评估的新路径。这种一次性的文献研究方式，属于笔者与这些文献撰写者的一次“单轮”无反馈的、以既有研究文献为媒介的客观沟通，也实际上是一种单轮、客观德尔菲法。单轮、客观德尔菲法与主观德尔菲法的区别在于充分挖掘已有公开数据、公开文献来综合各类专家的观点，以发现基本公共服务均等化绩效评估研究的得失与规律。“单轮、客观德尔菲法”之所以能够成立，是因为CNKI与WOS数据库中收录的文献都是同行评议的“结晶”，其中的文献能够发表并被收录进这些数据库，至少都经过了3轮以上、超过2位同行专家审稿意见的多次精修，经过了写作者和评审人之间的多轮交流和互动，虽然表面上看仅仅是笔者与数据库文献撰写者的“单轮”客观沟通，但实际上这些文献本身就已经经过了多轮修改中的沟通与互动，具备了完整意义上德尔菲法的多轮操作性质。在这个“数据爆炸”但“知识贫乏”大数据时代，单轮、客观德尔菲法为我们挖掘当前研究文献的内涵提供了方法支撑。在这种方法支持下，我们对收集到的CNKI、WOS数据库中2008-2018年“基本公共服务绩效评估”的相关文献进行了深度梳理和“显微镜式的观摩”审读，以期找到研究的聚焦点，探索近十年国内外政府基本公共服务均等化绩效评估的逻辑起点、研究趋势和新知识、新规律等。虽然从表面来看，本文是综述研究，但其赖以立足的客观德尔菲法在方法论基础上解决了此类研究的科学性问题。

（三）技术路线

本研究充分利用了Cite space（可视化工具）软件的优势来挖掘当前国内外基本公共服务均等化绩效评估文献所展现的规律性。Cite space的优势在于可以利用引文分析理论和寻径网络算法，在海量的数据库中实现对特定领域文献的计量分析，它能准确获得某领域的热点主题和前沿趋势，把握研究对象演化的关键转折点和发展路径，并将它们通过可视化图谱的形式呈现出来。

本研究利用Cite space将引证分析（历时性）和共引分析（结构性）结合的优势，努力实现将研究文献从“知识基础”映射到“研究前沿”的转化，全面、充分的对国内外现有的基本公共服务均等化绩效评估现状展开多维剖析。但Cite space只能勾勒整个研究领域的全貌，在文献细节信息上还难以对文献内容进行深剖，为了弥补这种不足，我们根据Cite space的可视化图谱，同时结合我们对文献的批判性审读，进一步系统梳理了文献的具体内容指向，从而既利用Cite spacer软件“机器学习”功能来洞察宏观规律，也充分发挥了研究者作为人所具有的能动性展开批判性审读来弥补机器学习对细节的忽视，充分实现了“人机互补”。

在具体操作中，我们按照图1所示的技术路线展开研究工作。首先，我们在所有包含基本公共服务绩效评估文献的所有数据库（m1,m2,m3……,mn-1,mn）中选择了代表性与权威性均有保证的WOS和CNKI作为数据源；然后，我们确定了2008-2018年CNKI、WOS数据库收录的与基本公共服务均等化绩效评估研究相关的文献为样本，提取有效关键词构建共词矩阵，采用共被引分析、引文分析、共词分析等方法，同时利用Cite space绘制出它们的知识图谱；最后，通过可视化图谱挖掘出这些文献的聚焦主题，并根据时区视图、聚类试图、突变词列表、文本分析等讨论主题和前沿研究趋势。

无论通过“机器学习”还是“人机互补”的模式来来看，近10年来国外、国内与“基本公共服务均等化绩效评估”相关的研究异质性都非常大，甚至可以说两者的着眼点几乎完全不同，很难在统一的视角下将两者整合进行分析，故而在我们在后续探索逻辑起点的研究中将其分为了“国外”、“国内”两个维度。

三、国外基本公共服务均等化研究分析

从WOS数据库的精确检索结果来看，国外学术研究中几乎没有“基本公共服务均等化绩效评估（测评、评价）”这一提法。为了既能与国际话语体系接轨，又能够与国内研究对话，我们将检索的主题词扩大到“公共服务绩效测评（public service performance measurement）”、“基本公共服务绩效测评（basic public service performance measurement）”、“公共服务绩效评价（public service performance evaluation）”、“基本公共服务绩效评价（basic public service performance evaluation）”、“公共服务绩效评估（public service performance assessment）”、“基本公共服务绩效评估（basic public service performance assessment）”，发现国外研究中，与国内基本公共服务均等化密切关联的探索有“基本公共服务”、“政府绩效”、“公共政策”等中心词汇。

在这些检索基础上，我们采用Cite space最小生成树算法构建了国外与基本公共服务均等化研究密切关联的共现网络分析树形知识图谱（图2示）。需要说明的是，为了图谱的清晰度，我们对其中一些非主要枝节进行了“剪枝”式简化。从挖掘结果来看，模块均值Q为0.5185、平均轮廓值S为0.6337，均达到较好的网络结构和聚类效果，这保障了节点社团结构、枝干脉络、节点连线等要素可视化结果的良好度。同时，我们也通过对每篇文章的精读，以人脑的能动性来补充了“机器学习”结果对细节内容的忽略。在“人机互补”的处理之后，我们发现国外基本公共服务均等化绩效评估相关的研究有着较好的历史积累，致力于洞悉基本公共服务均等化供给的效果，找寻基本公共服务非均等化的原因。

（一）基本公共服务均等化绩效评估探索均以默认或者扩展基本问题与基础理论为切入点

虽然“机器学习”的宏观结果未能展示国外，尤其是西方国家基本公共服务均等化绩效评估研究的学术发展历史，但精读文献就可以发现，国外文献均有着对基本公共服务均等化基础理论的良好传承，它们都在直接或间接强调这些基础理论的奠基性，都在展现着基本公共服务均等化研究的学术史更迭。从知识图谱与文献审读的综合结果来看，国外对基本公共服务、基本公共服务均等化、基本公共服务均等化绩效评估的基础理论、基本问题的探索一直都在深化，即便是针对某一具体基本公共服务领域、基本公共产品展开的实证检验性研究，也会遵循学术研究的范式对基本公共服务所涉及到的权利、公平、正义、幸福等基本问题进行阐释，并在新的环境、新的语境下进行延伸与扩展。总体来看，国外与公共服务绩效评价相关联的研究基本上都在阐释或者认同一些基本前提的情况下展开研究。这些前提包括：亚当·斯密的“守夜人”理论为政府力量介入公共事务、提供公共产品、完善公共服务提供了思想武器；“公共服务研究是公产品的衍生物，而公共产品的鼻祖则可以溯源到十八世纪大卫·休谟的‘搭便车’思想”；同时，一些新的公认的基础理论原则，也成为了默认前提，比如“瓦格纳法则”、“林达尔均衡”、公共产品的“非竞争性与非排他性”、准公共产品的“俱乐部理论”。另外，罗尔斯的正义论、庇古的福利经济学理论，卡尔多、希克斯、柏格森的新福利经济学，阿罗、阿玛蒂亚森、黄有光的后福利经济学，甚至联合国提出的人的基本权利等，也都成为了各类基本公共服务均等化研究中潜移默化，“小处着笔、大处着眼”时必然触及的基础理论与基本问题。这些“前提”性的问题、规则、理论，成为了国外各类基本公共服务均等化绩效评估研究展开的切入点，各类研究往往通过这些“切口”深入到某个基本公共服务领域，去实证检验其获得的绩效成就，或者探索其取得绩效的影响因素。

（二）展开对特定基本公共服务均等化供给效果的实证测评

在国外文献中，直接将公共服务均等化作为研究对象的探索极为稀少，以基本公共服务为对象进行供给效果测评的研究几乎难以寻觅，这从可视化的知识图谱中可见一斑。从知识图谱各主要关键词节点中可以看出，国外涉及公共服务的研究往往聚焦在某一具体领域，特别是与群众生活密切相关的医疗公共服务、公共交通服务、生态环境服务、政府街头与窗口服务等。这些细分领域的关键词不仅出现频次最高且处于谱图的核心位置，与其他节点联系也较为密切，是该研究领域的聚焦热点。

从知识图谱的关键节点来看，“service”、“performance”、“satisfaction”等一级聚焦词汇占据各主要节点的关键位置，居于知识图谱的核心区域。“public health”、“patient satisfaction”、“hospital performance”、“health service research”、“public transport”、“public transit”、“public sector”等词汇是仅次于一级聚焦词汇的二级聚焦点，它们与一级词汇一起彰显了国外基本公共服务均等化绩效评估的着眼点，它们着眼于对与公民生活、健康、出行等密切相关的基本公共服务展开实证绩效评估，或者进行满意度实证测评。比如，世界卫生组织通过公共卫生服务评估框架来实证测评了墨西哥的公共卫生服务改革效果，发现它确实为贫困者带来更多的获得感，证明了墨西哥公共卫生服务改革取得了良好的绩效，实现了预期政策目标；Monier的实证研究发现，当前人口卫生的有效需求、患者满意度的改进效果都还具有很大的提升余地，未来应该对在服务岗位上的卫生专业人员进行高水平的培训，以掌握最新的技能、提升健康服务质量；Grima与Spiteri对地中海沿岸6个国家及整个欧盟的医疗供应与卫生支出进行了纵横对比，发现卫生服务质量明显受医疗公共资金投入的影响，提升资金投入度也是改进公共卫生服务质量的有效措施；Craig与Wallker对英国政府精神医疗公共服务评价发现，这项服务基本达到了预期目标；《西班牙地方基础设施与装备调查报告》对西班牙的公共交通存量数据的实证分析结果表明，在公共交通领域西班牙地方政府基础设施服务已达到良好水平，公交公司在公共交通领域扮演着中坚力量，但运用顾客满意调查技术（CSI）的调查结果则显示，美国的一些地区公交公司尚无法有效处理客户优先与公司绩效的关系，这在一定程度影响了公共交通服务绩效的改进。

另外，一些新出现的基本公共服务也开始进入国外研究的视野，故而像“environment”、“ecosystemservice”、“network”、“information”等词汇也在知识图谱中有着较为重要的地位，它们展现了生态、网络、信息也逐渐成为基本公共服务不可或缺的内容。比如，与生态相关的基本公共服务绩效评估中，欧盟委员自2006年起在167个机构内组织实施了“温室（GBP）”项目，2011年的公共项目服务绩效测评发现，包含167个参与机构在内，每年可节省的能源几乎等同于30.4亿度的电能；葡萄牙对城市垃圾分类等重点民生生态服务展开了绩效测评，评估结果显示这种服务效果并不能令人足够满意；希腊对地方公共卫生服务效率的评估，发现单位资本 GDP 与公共卫生服务效率成反比；采用ER方法对每个医疗项目的患者评估进行汇总，基于患者体验获得客观且综合的医疗质量评估；国外的研究开始将网络、信息作为基本公共服务的必然内容进行探索，物联网和社交媒体时代，政府利用主题检测和跟踪(TDT)新的技术，跟踪和及时了解重要的新事件。此类事件的例子包括新闻、与健康有关的事件以及其他重大事件，如地震和山体滑坡。为评估和提高运输系统的服务质量，利用信息网络平台开发一种新的混合模型弥补了之前的不足，并以台北市公交公司为例，验证了该模型的有效性。

（三）对基本公共服务非均等化的原因进行深剖

前文也已述及，在国外的研究中难以找到与基本公共服务均等化精确匹配的论述，我们的知识图谱镜像分析充分显示了这种特征。虽然如此，但仔细审读就可以看出，国外涉及“均等化”的探索也不少，特别从反方向研究“均等化”的研究较为丰富，它们从“非均等化”的现象入手，来探索导致非均等化的各类诱致因素。知识图谱中的“quality of care”、“impartial”、“qualityimprovement”、“inequity”、“service quality”就展示了这种“质量不均衡”、“质量提升不公正”等非均衡公共服务供给问题。这些研究强调，即使欧美主要国家已经建立了相对完善、全面的社会保障体系，其基本公共服务非均等化不仅存在，还较为广泛地存在于不同社会阶层，不同的社会领域，同时还存在于同一国家的不同地区，甚至在某些领域、地域的非均等化问题还严重存在，比如法国的海外省与海外大区就与法国本土的省区之间，存在着基本公共服务的严重不均衡。这从一批使用数据包络分析（知识图谱中显示为“data envelopment analysis”）方法进行的实证评价研究中可见一斑。这些研究发现，由于财力不足引发的基本公共服务非均等化在一些边缘地区、区域结合部普遍存在。同时，另一些与基本公共服务相关的研究还发现，负责指挥、调度、使用既有公共资源的官员的执行能力，在很大程度上影响着他们能否按照纳税人的意愿实现基本公共服务的均等化，事实证明官员的能力本身有着高低之分，这就使得他们获得公共服务资金的多寡有别，使得他们供给公共服务的水平好坏不均，诱发了公共服务生产与提供的非均等化。

四、国内基本公共服务均等化研究现状分析

在CNKI数据库精确检索的基础上，我们利用Cite space生成了国内基本公共服务均等化绩效评估研究的共现网络知识图谱（图3），从图中可以看出，“公共服务”、“服务型政府”、“均等化”等成为了关键节点，形成了以“基本公共服务”、“公共服务均等化”、“影响因素”、“政府职能”、“城乡差距”等为重要组成部分的研究体系。该图也清晰的展现了近十年来国内相关研究的进展，它基本上廓清了十年来国内基本公共服务均等化绩效评价研究的热点和发展趋势。在图3聚焦的“公共服务”、“服务型政府”、“均等化”等关键节点的基础上，国内研究进一步细化了“指标体系”、“绩效管理”等子内容，衍生出了相关概念、内容体系、实现路径和方式、实施效果、人民满意度等方方面面的线索点。

（一）基本公共服务均等化研究的整体主义“大理论”倾向

不同于国外的解构主义研究，国内的研究习惯于将各类探索都纳入“基本公共服务均等化绩效评估”的范畴，寄希望于构建一个完整意义上的“公共服务均等化绩效评估”体系。从图3来看，“均等化”、“指标体系”、“公共服务”、“绩效评估”、“服务型政府”、“公共服务绩效”、“公共价值”、“绩效评估指标体系”等处于节点位置，代表着国内基本公共服务均等化绩效评估研究着墨最多的地方。在“机器学习”的基础上，我们进一步审读了文献细节，这些细节与知识图谱展示的总体走势基本一致，凸显了当前我国对“基本公共服务均等化绩效评估”的探索，都在试图构建“大理论”，试图将所有与基本公共服务有关的，甚至与公共服务有关的研究都整合在“公共服务均等化”的“大箩筐”里面，这使得“公共服务均等化”似乎成了一个万能筐，似乎只要与公共服务、基本公共服务相关的研究，都属于“公共服务均等化”研究。

在审读具体文献的过程中，我们发现，国内文献习惯于在论文的前半部分进对“公共服务”、“基本公共服务”进行概念界定，或者将它们与相关概念进行比较分析，在此基础上，一般将基本公共服务视为涵盖保障公民生存权的底线生存服务、保障公民发展权的公众发展服务、保障公民日常生活和自由的基本环境服务，以及保障公民生命财产安全的公共安全服务。这些文献几乎都认为所谓的“均等化”综合起来不外乎“起点或机会平等”、“结果平等”、“能力平等”、“需求平等”四个方面。在确定了“公共服务”、“基本公共服务”的概念、内容与“均等化内涵”之后，国内研究倾向于将它们作为基础来整合其他与基本公共服务均等化研究相关的内容，将它们都统一在一个箩筐中，并试图构建宏大的“中国基本公共服务”理论体系，希图以整体视角一劳永逸的构造出解决我国基本公共服务均等化所有问题的“中国大理论”。

（二）对基本公共服务均等化内容体系的不断扩展

在整体建构的基础上，国内研究也在试图扩大“整体”的内容含量，图3就反应了这种趋势。

首先，聚焦于传统的基本公共服务均等化内容体系。在图3中，“社会保障”、“公共财政”、“公共卫生服务”、“教育设施”、“基本公共文化服务”、“财政支农支出”“财政转移支付”、“农村公共服务”等传统的基本公共服务内容成为了显著的节点，这表明这些内容依然是构建我国基本公共服务均等化“大理论”的必然内容。其次，从图3还可以看出，围绕“基本公共服务均等化”出现了“评估指标”、“价值取向”、“公共价值”、“电子政务”、“治理机制”、“社会治理创新”等研究主题，在具体研究对象上逐渐扩展，这也从另一方面证明了国内研究企图将各类相关研究都整合在“基本公共服务均等化”的范畴内。由聚焦词汇溯源，我们发现这些研究的延伸内容往往以“价值”、“理念”、“服务”、“改革”、“有效”等为对象，比如“基本公共服务均等化是以保证公民基本人权为最终目的体现了公平正义的发展理念，与社会主义的本质目标相契合”；“需要划定一个综合性、总结性的边界框，以服务型政府的基本职能为要，确认其内容体系是以相对均等为前提的托底性价值取向，既有量化的质量标准体系，又可在不同的阶段和时期呈现动态性，允许地区间、人与人之间存在因财力不等导致的客观差异”；“创新覆盖全社会的安全网络、保障公民生存的兜底网络、助力推进社会的发展网络”，等等。这些探索是对“基本公共服务均等化”内容的进一步延伸与扩展，它们展示了我国相关研究开始将价值、创新等纳入基本公共服务均等化的范畴。

（三）基本公共服务均等化研究呈现“炒热点”倾向

较之于国外研究，我国基本公共服务均等化绩效评估研究中存在着明显的“流行风”倾向——研究内容随着社会热点的转变而转变，有着鲜明的“炒热点”特色，似乎这种研究并非基于学者既有研究积累的自然扩展，而来源于社会热点的诱发，这从图3便能够看出端倪。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了“以人为本”的原则，这也成为了国内“基本公共服务均等化”研究最早的聚焦点。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大历史问题的决定》要求“基本公共服务体系要更加完备”，随后国内便掀起了基本公共服务体系研究的第一波高潮，图3中2008年、2009年、2010年相关的关键词、主题词的高度聚焦便证明了这种“炒热点”倾向。2012年党的十八大提出，不久的将来要确保做到“基本公共服务均等化总体实现，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，此后，我国基本公共服务均等化绩效评估的重点开始迅速转型，“公共价值”、“评估指标”、“绩效评估指标体系”、“政府绩效治理”、“评价方法”等与十八大报告关键词重合的研究内容开始频繁出现，成为高频聚焦词，图3以具象形式呈现了这种“炒热点”现象。2015年10月党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念；2015年11月习近平总书记在中央财经领导小组会议上提出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。之后，我国基本公共服务均等化的研究很快转向了“供给侧结构性改革”、“创新绩效”、“协同治理”、“政府购买服务”等方面。2017年国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，它明确了我国基本公共服务均等化的内容体系包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育和残疾人基本公共服务等八大类，并细化为81个子类，它还提出“到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全……，基本公共服务均等化总体实现。”图3的聚焦点转移也反映了这种政策热点的变化，自2017年起这些政策热点迅速成为了基本公共服务均等化绩效评估研究的核心内容，显示了我国研究依然有着鲜明的“炒热点”特征。

五、未来完善我国基本公共服务均等化绩效评价的路径

无论从“机器学习”还是依靠研究者的能动智慧来审读既有国内外文献的结果来看，国内外对基本公共服务均等化绩效评估的研究存在着巨大的差异，着墨点各不相同，未来我们需要在吸纳国外经验的基础上，改进我国当前探索的不足，以便将我国基本公共服务均等化事业推向深入。

（一）学术研究改进路径

本文作为综述性质的研究，本文的价值首先表现为改进我国基本公共服务均等化绩效评估学术研究的质量。

第一，进一步夯实基本公共服务均等化绩效评估研究的理论基础。从国外的探索来看，虽然实证研究占绝大多数，但它们在推进各类基本公共服务绩效、效果、结果、效能等的实证评估研究中，其起点往往都是各类传统的理论，或者对这些传统的理论在新时代、新情境下进行扩展，然后再以它们为基础，提出各类假设命题，或者依据这些扎实的理论基础进行指标筛选等工作。我国的研究却往往忽视基础理论，往往从政策热点的角度来阐释，其依据经常是某个政策文本中的一两句语言描述，甚至其依据仅仅是政策文本中的一两个词汇，这使得研究的理论基础往往比较薄弱、割裂、分散。未来我们要吸收国外研究的“合理内核”，构建研究展开的扎实的理论基础，这种理论基础首先应该体现马克思主义人权理论、为人民服务理论、人民中心理论等，同时吸收西方经济学中适合解决全人类问题的科学内涵、原则、规律，从而切实夯实我国基本公共服务均等化绩效评估研究的理论基础。

第二，科学解构“基本公共服务均等化绩效评估”的组成要件，通过“总-分-总”的模式，既能有效把握基本公共服务均等化的整体，也要能够廓清它的各个部分，破解“整体主义”视野下，只见森林不见树木的“唯理论”弊端。我国对基本公共服务均等化绩效评估的研究以东方惯有的“整体主义”思维出发，无论何种研究都力图构建“大理论”、“传世理论”，这使得对基本公共服务均等化研究总是在论述“总体性”、“整体性”的大问题，这样每一个研究都难免有大量重复的工作，每一个研究都力图去构建一个自成体系的“圆”，使得不同的研究之间难以产生科学知识的积累、科学知识的增长。要解决这个问题，就需要突破“整体主义”窠臼，以系统论所要求的“总-分-总”方法论为基础，展开对“基本公共服务均等化绩效评估”的解构工作，将其科学、合理地拆解为不同的环节、内容、方法、信息等体系，然后由不同的研究者展开对不同部分的深入探索，在解构的基础上，再由其他研究者，或者解构研究者将这些部分再整合为一个整体，这种再整合的“总”的过程，是认识上的再次飞跃，是构成整体理论的飞跃。

第三，重点展开对“基本公共服务非均等绩效评估”的探索。从国内外研究来看，国外将基本公共服务的非均等化作为重要的突破点，力图从科学研究上找到解决非均等化的原因，并循因而动，找到解决基本公共服务供给非均等化的诱因。我国可以借鉴这种做法，进一步完善之前已经广泛开展的非均等化诱因研究，推动对我国基本公共服务非均等化程度的评估工作。毕竟，我国过去半个多世纪以工业发展为主导的非均衡发展模式挤压了农业农村的同步发展，产生了城乡二元分割局面，形成了各类基本公共服务优先供给城市的发展格局，形成了非均等化的壁垒，使得非均等化客观存在于城乡之间、地区之间及民生社会保障各个领域中。同时，公共财政体制的缺陷既是基本公共服务均等化程度低的表现，也是基本公共服务均等化程度不足的诱因，由于现行税收体系及财政转移支付制度的缺陷，事实上根本无法转逆各地既存的财税能力差距，甚至还会进一步拉大各地的公共财政支持能力，进一步加剧基本公共服务的不均等问题。未来学术研究通过评估基本公共服务非均等化的现状，找寻到非均等化的诱因，就有可能破解当前非均等化的各类困局，甚至破解既有诱致非均等化的体制问题。

（二）实践改进路径

虽然我们从探索国内外基本公共服务均等化绩效评估的研究现状入手，但作为“骑在马背上的学问”，公共管理研究本身是对实践过程的提炼升华，是从实践过程中总结一般规律的学说，故而本研究的发现也对未来我国改进基本公共服务均等化绩效评估实践有着启发价值。

首先，在实践中树立基本公共服务均等化绩效评估的“人民中心论”。从“机器学习”结果与人工审读结果来看，国外基本公共服务均等化绩效评估的相关研究，往往从联合国个人权利学说、阿玛蒂亚森的“权利-富裕”学说，强调人的重要性。实际上，马克思主义才是真正以人民为中心的学说，习近平总书记早就多次强调，我们的各项工作，必须以人民为中心，“要着力践行以人民为中心的发展思想”；“人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”。未来我们推进基本公共服务均等化绩效评估的过程中，必须强调人民为中心，在指标选择过程中，要倾听群众的呼声，在绩效评估实施过程中，要更加注重公民的实际体验，适当引入人民代表作为评估主体，尤其要注重人民群众对基本公共服务均等化的满意度，在绩效评估数据获得过程中，要向人民群众公开征集数据，保证数据质量。

其次，推进基本公共服务均等化绩效评估的业务“细分”。这是从实践上矫正“整体主义”的思路。基本公共服务均等化绩效评估涉及各项具体环节，既有绩效目标的定位、分解，也有绩效指标的确定与赋权，还有绩效评估的操作实施、绩效结果的报告、绩效问责、绩效奖励等环节。科学的评价工作，并不需要将所有环节统一放在年底“整体推动”，而是需要在年初确定绩效目标、分解绩效目标，同时在年初确定绩效指标及其权重，并周知各个可能被评估的对象与单位，然后每个月、每季度展开阶段性绩效评估工作，在年底展开总体绩效评估工作，并根据绩效结果展开激励与问责工作。同时，基本公共服务绩效评估，还可以按照内容对象进行细分，比如展开对基本教育公共服务、基本卫生公共服务、基本文化公共服务的绩效评估工作。另外，还可以开发针对新型、特殊基本公共服务的绩效评估工作，比如针对70岁以上独居老人的送餐、家庭医养服务展开绩效评估，针对互联网+和AI人工智能提高“一网通办”、“进一扇门，办所有事”的基本政府服务项目展开绩效评估。总之，不能以整体性、笼统性思维，耽搁了基本公共服务的操作性工作，毕竟任何实践操作都是分步骤、分环节、分项目展开进行的。

第三，厘清我国各级政府在基本公共服务均等化绩效实现上的责任差异，这是破除“整体主义”弊病的另一个关键路径。与西方诸多管理层级较少的国家不同，作为一个幅员辽阔的大国，我国自古就采用从中央到地方的多级科层制，每一个层级政府所担负的基本公共服务供给的使命与责任并不相同，但在之前的基本公共服务供给改革中，我们对不同层级政府的基本公共服务责任往往以“整体思维”来把握，忽视了彼此之间的差异。未来我们需要细化、厘清不同层级政府在基本公共服务均等化实现上的不同责任，然后以此作为各级政府基本公共服务均等化绩效实现的前提条件，毕竟绩效评价的一个重要职能就是判断不同政府的履职责任，若不进行正确性的区分，则会评估某级政府并不应该肩负的责任，这种评价结果就脱离了现实，误解、错判了特定政府的工作成效。

最后，在基本公共服务均等化绩效评估过程中要重点考察基本公共服务的实现程度和实现效度。从我们的文献追踪来看，作为对现实映射、反映的学术研究，在对基本公共服务绩效的测评主要关注了转移支付等财政投入因素，关注了通过PPP模式引导民间资本参与基本公共服务供给的问题，也关注了财政资金在基本公共服务项目上的使用情况。这些关注点主要着眼于硬性投入因素，但却对投入之后形成的“均等化”实现程度与实现效度重视不够，偏离了“均等化”的目标是以人民群众基本权利为中心的均衡发展。未来需要针对这种现状做出改进，努力测评出各类基本公共服务均等化过程中为人服务目标的实现程度和实现效度。

往期回顾

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文章来源 /《理论探讨》2019年第6期

    本期编辑 / 小胖师兄